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政府诚信——行政法中的诚信原则

   日期:2021-07-24     来源:www.gddx1688.com    作者:未知    浏览:707    评论:0    
核心提示:摘要:“通常法律思想说”和“法之本质说”从不同角度揭示了行政法中诚信原则的渊源,诚信原则只能从行政法中挖掘,而不可以从私法中导入。
摘要:“通常法律思想说”和“法之本质说”从不同角度揭示了行政法中诚信原则的渊源,诚信原则只能从行政法中挖掘,而不可以从私法中导入。从社会变迁、行政权扩张、国家任务改变及行政法律本身进步的需要等原因考察,行政法中的诚信原则正渐渐占据基本原则的地位。诚信原则在行政法中的展开具体表现为:行政主体之间的诚信、行政立法中的诚信、自由裁量范围的诚信、行政合同和行政指导中的诚信等等。

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诚信价值正遭到愈加广泛的关注。这归功于民法学者的卓越研究,诚信原则在私法范围被尊奉为“帝王条约”①——行使权利和履行义务的最高指导原则。但在公法学界,却少有学者对诚信问题做深入研究。②本文尝试就诚信原则能否适用于行政法与怎么样在行政法中展开以塑造诚信政府等问题进行探讨。



1、政府诚信的塑造与诚信原则的挖掘

诚信是社会生活的基础。中国传统伦理以诚信为本,“人无信则不立”是对个人安身立命的基本需要。早在2000多年前的春秋年代,子贡向孔子请教治理国家的办法,孔子回答说:“足食,足兵,民信之矣。”他还说可以“去兵”、“去食”但不可以失去“民信”,“自古皆有死,民不信,不立”。《论语》中“信”字出现了38次,频次虽低于仁、礼,却高于描述德的多数词语,如善、义、敬、勇等等。造就了强大秦国的商鞅变法所做的第一件事不是推出什么法令,而是让政府先获得民信。可见,大家的先人充分认识到诚信对一个政府的可贵。

近代中国,因为政治运动频繁,文化传承中断,再加上现在正处于社会转型期与随着着市场经济而出现的权力寻租等原因,致使政府诚信成为一个焦点问题。

上个世纪初,著名社会学家齐美尔开启了西方有关诚信的研究。③到70年代时,诚信的定义被主流经济学家同意。阿罗提出,信赖是经济交换的润滑液,并觉得世界上不少经济落后的现象可以从缺少诚信来讲解。郝希则提出,诚信是不少经济交易平台必需的公共品德。社会学家弗朗西斯·福山则觉得诚信不止是道德问题,它影响了社会的稳定和经济的兴盛。更让人震撼的是,福山在将不同文化区别为低信赖文化和高信赖文化时,将中国作为低信赖文化的典型代表。④

美国法学家伯尔曼曾说过,法律只有被信仰,才能被有效实行。⑤同样可以说,一个诚信的政府,可以有效地减少执法本钱,从而便利地推进法治。正是基于这种共识,在全国人大九届五次会议上,代表们讨论最多的话题就是诚信。朱钅容基同志在2002年的《政府工作报告》中也强调,要在全社会主张“明礼诚信”的社会风尚,而当务之急是塑造政府诚信。⑥

与政府诚信最接近的法律命题是诚实信用原则。它既是道德原则,又是法律原则。作为道德的诚信原则是指社会的各成员应拥有诚实、信守诺言的品德和在实质日常贯彻、达成这部分品德。⑦在道德法律化思潮下,将此意义的诚信原则引入行政法,用以塑造政府诚信没任何法律障碍。而作为私法基本原则的诚信原则是有特定含义的,即指为弥补成文法的局限性而讲解和补充法律并赋予法官广泛自由裁量权。这种意义上的诚信原则,是不是在具备严格规范性需要的行政法中存在呢?

持否定看法的学者觉得,行政法作为公法,与私法不同。私法多为任意规定,公法多为强行规定,私法上意思自治原则,为公法所不可以容忍。因为公法具备严格性,法律规定需要严格遵守,诚信原则主要用途在于补充成文法之不足,假如适用于公法势将破坏法规之严格性。⑧德国行政法先驱OttoMayer完全否定公法与私法之关联,试将其论点整理如下:⑨

私法规定不能补充公法规定之欠缺;法的通常原则并没有;具备直接私法上成效之公法上的法规范并没有;公私法混合关系并没有。

就一定看法的学者来看,又可分为私法类推适用说、通常法律思想说与法之本质说三种。⑩

1.私法类推适用说。行政法中的诚信原则系民法中的诚信原则外部类推所致。如日本著名行政法学家盐野宏觉得:“信任诚实的原则,是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的状况。”

2.通常法思想说。该说以私法与公法具备一同的通常法律思想为首要条件,觉得行政法中的诚实信用原则并不是由私法规则类推而来,而是自始至终地存在于行政法中,只不过私法较早发现了该原则而已。

3.法之本质说。该说倡导法乃是由国家法意识所成立之价值判断。正当的事于公法和私法均予以承认,不正当的事于公法和私法均不被承认,其根本需要乃诚信原则。因此,该原则构成法规范,并全方位直接适用于所有法规范之中。

笔者觉得,在上述两种完全不同的看法中,否定看法因为将公法和私法的绝对对立作为其理论基础,因此,愈加不符合公法私法化和私法公法化的趋势。因为诚信原则是一个具备浓厚自然法色彩的基本原则,因而应将其看成是共通于所有法范围之间、超越于成文法之上的法理。同时,大家也不应将作为道德原则的诚信与作为法律原则的诚信容易离别。因此,在持一定态度的诸学说中,“私法类推说”有欠妥当,而从实用主义角度察看,“通常法律思想说”和“法之本质说”产生的实质法成效基本相同,其区别仅具备学理意义。可以说,“通常法律思想说”和“法之本质说”从不同角度揭示了行政法中诚信原则的渊源。也正是从这一意义上,大家说诚信原则只能从行政法中挖掘,而不可以从外部导入。



2、诚信原则在行政法上的地位

在一定了诚信原则的存在之后,紧接的问题是诚信原则在行政法上居于什么地位,它是行政法的通常法律原则抑或处于基本原则位阶?在国内行政法权威教程中,根本没诚信原则的论述,更遑论将其作为基本原则,相反,几乎一致将行政法基本原则确立为合法性原则与合理性原则。但从社会变迁、行政权扩张、国家任务改变及行政法律本身进步需要等原因考察,行政法中的诚信原则正渐渐占据基本原则的地位,具体来讲:

第一,伴随社会变迁,传统意义上的三权分立根基开始动摇,行政权大肆扩张,侵蚀了国会和法院的职权。总统的行政权成为“一颗批准的图章”。政府常常充当立法者和裁决者角色在行政立法中,需要遵循诚信原则,不然,法律就不符合社会一同体赖以存在的基本道德,就不为社会所同意,也就不可能有法的效力。在行政官员居中裁决时,他需要像法官那样享有广泛的自由裁量权,在法无明文规定时,依据公平的需要进行裁判,对日常出现的各种新状况、新问题进行应对和处置。而诚信原则恰好具备赋予政府自由裁量权的功能。

第二,现代行政行为的主要内容已从规制行政走向给付行政。“现代国家之任务已与往昔不同,行政作为给付之主体,开发社会文化、增进人民福利、提高人民生活素质,已成为国家责无旁贷之职责。”给付行政观念之产生,使行政法规严格性程度有所减弱。行政指导作为新型的管理方法被各国政府广泛使用,即是明显例证。而且,现代所谓的公法关系,与旧时专制年代的绝对权力服从之事实关系迥然不同,依据其性质,可将公法关系区别为权力关系和管理关系。在比重愈加大的管理关系中,除非存在明文的与私法原理相异的特殊规定,不然受私法原理支配。比如,作为公法私法化典型的行政合同,当然应将诚信原则作为“帝王条约”即便在权力关系中,如行政行为的撤销、撤回,一旦可能牺牲各种法益,仍应特别考虑贯彻诚信原则旨趣的必要性。

第三,自由裁量是当代行政的要紧特征或趋势。行政法由近代的限权法走向当代的控权法,有学者洞察到这一变化,当令提出了“综合控权论”,觉得在控权方法上,规则性控制已经衰落,原则性控制应该在多元控权中占有要紧地位。作为内涵不确定、极富弹性的诚信原则一方面赋予行政主体广泛自由裁量权,以适应变动不居的复杂社会生活;另一方面,又发挥道德调节与法律调节的双重功能,达成对自由裁量权的有效控制。

第四,以社会契约论为基础统合主观诚信与客观诚信的诚信原则,能弥补行政法的缺点并促进其好地进步。客观诚信需要大家正当地行为;主观诚信则需要大家具备尊重他人权利的意识,即“客观”取行为规则,“主观”取内心确信包含的意思。民法学家徐国栋教授觉得致使民法中诚信原则处在虽被尊为基本原则,事实上不过是具体原则的尴尬境地的根本缘由在于客观诚信与主观诚信的离别,特别是对主观诚信没予以充分看重。行政法也存在类似的缺点,即对行政主体行为时的内心确信状况的不看重。比如,行政行为合法性与违法性构成要件自相矛盾:前者需要主体意思表示真实,而后者却不问主体主观心理状况。现在,行政法学界常见不将诚信原则作为基本原则,这可能是一个主要原因。现代人民已默示与国家间存在一个类似契约的关系,因此,可在社会契约论的基础上,将客观诚信与主观诚信重新统合起来统一的诚信原则可伴随人类认识能力的不断深化,源源不断地具体化为法律规则,从而促进行政法的进步。

总之,诚信原则贯穿于行政立法、行政执法和行政司法全过程,贯穿于全部的行政法律规范之中。它不只能满足现实行政的需要,而且能规范行政法的进步。大家应当将其提高为行政法的基本原则。相反,现在学界公认的基本原则之一的合理性原则恰恰是诚信原则在自由裁量范围的具体化,将其视为具体原则就够了。



3、诚信原则在行政法中的展开

虽然与在私法中一样,诚信原则在行政法上也居于基本原则地位,但毕竟公私法之间存在质有什么区别。同时,诚信原则是一个极为抽象的不确定法律定义,假如运用不当,不但达不到塑造政府诚信的目的,反而可能成为行政主体主观擅断之工具,而假如为防止流弊弃之不需要,又将丧失维护实质正义和衡平的功能。因此,对诚信原则在行政法中的具体运用应予以细致剖析。

行政主体之间的诚信

诚信原则不只需要行政主体之间应恪诚信、诚实不欺,更要紧的是需要以下三个方面:第一,相互之间不越权。鉴于行政越权的基础是职权,而职权又包含权限和权能两项内容,所以行政主体相互之间越权可分为行政权限逾越和行政权能逾越两大类。行政权限逾越具体可分为事务管辖权逾越、地域管辖权逾越和层级管辖权逾越三大类。行政权能逾越是指行政主体的具体行政行为超出了法定的权力限度。第二,防止不作为违法。相互推诿、扯皮等不作为违法是老百姓最为痛恨的机关不正之风,紧急影响了政府的诚信。诚信原则这方面的需要在国内现行法律中已有体现,如《行政复议法》第15条、第18条有关复议机关的确定和复议受理的有关规定,就是为了预防行政主体借技术性规定相互推诿扯皮。第三,一事不再罚。一事不再罚是诚信原则在处罚范围的具体体现。它需要对相对人符合一个违法构成要件的行为,除法律另有规定者外,行政主体对该相对人只能给予一个和一次处罚。

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